Kolaps povolování staveb a dopad do oblasti vodohospodářské infrastruktury

Článek probírá příčiny stále se prodlužující délky stavebního řízení v ČR a jeho dopady na rozvoj vodohospodářské infrastruktury. Na několika příkladech srovnává situaci na konci 20. století a nyní. Upozorňuje na stále vzrůstající požadavky na investory a různé požadavky různých příslušných referátů na obcích s rozšířenou působností.

Kde jsme?

Dle statistiky Světové banky se Česká republika s dobou trvání stavebního řízení loni umístila na 156. místě ze 190 sledovaných zemí světa. Přitom vývoj posledních let má neradostnou tendenci: 127. místo v roce 2015, 130. pro rok 2016 a 127. předloni. K tomu je potřeba podotknout, že Světová banka hodnotí pouze množství času, nezbytné pro získání všech potřebných povolení, což v případě naší země činí 246 dnů (graf 1).

Graf 1. Počet dnů potřebný pro získání stavebního povolení u vybraných zemí v roce 2018

Skutečná doba řízení se však často vyšplhá i na mnoho let. Dle dat společnosti Deloitte výstavba bytového projektu má v České republice v průměru průběh zřejmý z tabulky 1. Jedna z příčin rychlého růstu cen bytů z posledních let je tedy zřejmá.

Tab. 1. Průměrná doba výstavby bytového objektu

Problém abnormálně dlouhých dob trvání procesu povolování staveb se samozřejmě v plné míře týká i vodohospodářské infrastruktury. Jedním z indikátorů popsaného vývoje je počet vydaných stavebních povolení dle údajů Českého statistického úřadu v posledních 20 letech (graf 2).

Graf 2. Český statistický úřad – roční počet vydaných stavebních povolení 1999–2018

Bohužel pokles počtu stavebních povolení na polovinu během dvou desetiletí však není projevem zjednodušování administrativní zátěže a ubírání nároků z beder stavebníků. Byť důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu č. 183/2006 Sb. a jeho četným novelám přesně tyto cíle s oblibou deklarovaly.

Skutečnost je taková, že administrativní zátěž se v průběhu posledních 20 let nezjednodušovala. Zároveň je nutno vnímat, že snižovaný počet stavebních povolení nebyl vyvolán pouhým názvoslovným přesunem, například z kolonky „stavební povolení“ do kategorie „územní souhlas“ (viz určité vodovodní a kanalizační přípojky) apod. Ano, z malé části lze pokles takto vysvětlit. Ovšem ne jako vysvětlení jediné či dominující. Pokles evidovaných stavebních povolení má daleko hlubší, systémové příčiny. Právě pokles počtu stavebních povolení je jejich logickým projevem. Projevem brzdění procesu investorské přípravy.

Na rozklíčování příčin si lze pomoci daty z oblasti národního hospodářství. Všichni rozumíme příčinné souvislosti ekonomického cyklu. Je-li hospodářství v konjunktuře, aktivita stavebníků by měla vzrůstat. Naproti tomu přichází-li krize a recese, stavebníci a investoři obvykle tlumí své plány. Pokud však budeme chtít tuto příčinnou souvislost nalézt mezi dynamikou ekonomiky České republiky, kupříkladu vyjádřené v indexovém vývoji hrubého domácího produktu (HDP) ve stálých cenách (graf 3) vůči ročnímu počtu stavebních povolení ve dvacetileté řadě, neuspějeme. Naopak, téměř spatříme něco blížící se nepřímé úměře: ekonomika roste, počet stavebních povolení stagnuje, až klesá.

Graf 3. Indexový vývoj HDP v České republice v letech 1998–2018 (rok 1998 = 100)

Je zde tedy zjevný rozpor. Klesající počet stavebních povolení a hospodářský vývoj jsou očividně v nelogickém vzájemném vztahu. Očekávatelným by naopak měl být v době ekonomického růstu obdobný vývoj i v růstu počtu stavebních povolení. Je-li tomu naopak, lze se domnívat, že systém povolování staveb zřejmě nepřispívá k růstu země, ale naopak tento růst zpomaluje a komplikuje.

A bylo tomu v minulosti jinak?

Jak jsme se do tohoto stavu dostali a kde jsou kořeny příčin? Objektivním srovnáním s literárně zhusta zesměšňovanou byrokracií starého Rakousko-Uherska docházíme k šokujícím zjištěním. Malý infrastrukturní příklad: Po čtyřech letech rozvah a jednání byla dne 11. listopadu 1866 udělena koncese pro stavbu a provozování železniční trati České Budějovice – Plzeň v celkové délce 136 km (obr. 1, mapa 1). Slavnostní zahájení stavby se uskutečnilo 17. listopadu 1866 u Hluboké nad Vltavou za účasti knížete Jana Adolfa Schwarzenberga. První lokomotiva pak přijela po nové trati z Plzně do Českých Budějovic 14. srpna 1868.

Obr. 1. Původní vlakové nádraží v Českých Budějovicích z let 1866–1868

Mapa 1. Železniční trať Plzeň – České Budějovice vybudovaná v letech 1866–1868

Tedy v rozmezí pouhých 21 měsíců byla nejen uskutečněna tato rozsáhlá dopravní stavba, ale zajištěna i projektová příprava, stavební povolení, výkupy pozemků a uskutečněna celá řada změn trasy na žádost místních samospráv. S naší současností lze tento gründerský příběh srovnávat bohužel jen s notnou dávkou hořkosti. Pokud si uvědomíme, že v tomtéž roce 1866 proběhla prusko-rakouská válka, jejímž důsledkem byla epidemie cholery, porážka Rakouska a složité hledání nového státního dualismu s Uherskem, je měsíční tempo realizace 6,5 km železniční trati v takto rozvráceném státě o to víc úctyhodné. Dnes žel absolutně nedosažitelné.

Není ale nezbytně nutné se vracet do století páry. Stačí si připomenout začátek hektických devadesátých let století dvacátého. Na příkladech tehdejší projektové a inženýrské přípravy kanalizací a čistíren odpadních vod lze ilustrovat principy, které umožňovaly poměrně rychle převádět projektové ideje v realitu. Právě na srovnání vývoje posledního čtvrtstoletí je velmi názorně vidět akcentace jakých tendencí vedla k nynějšímu zamrznutí procesů inženýrské přípravy staveb.

Praxe před čtvrtstoletím

Společnost ČEVAK a.s. disponuje za uplynulé čtvrtstoletí velmi obsáhlou kontinuální databází pokrývající projektovou a inženýrskou přípravu četných staveb vodohospodářské infrastruktury na území tří set obcí a měst Jihočeského a Plzeňského kraje a kraje Vysočina. Z těchto zkušeností lze poměrně věrně sestavit dosavadní směry vývoje pravděpodobně obecně platné pro celou Českou republiku. Na ukázku několik příkladů:

Horažďovice

V Horažďovicích byla v průběhu 19. a 20. století postupně rozšiřována stoková síť dle potřeb rozvoje města. Sběrače různých profilů a materiálů byly přímo zaústěny do řeky Otavy a Mlýnského náhonu bez jakéhokoliv čištění, s výjimkou několika lokálních čistíren domovního typu. Místní tradiční výrobce bramborového škrobu, fungující v kampaňovém režimu, prováděl od roku 1975 likvidaci škrobárenských vod prostřednictvím závlah na okolních zemědělských pozemcích s využitím přečerpávání do nádrže u Komušína. Tento způsob likvidace škrobárenských vod měl z dlouhodobého hlediska negativní dopad na zemědělskou půdu a vodní toky v rozsáhlém území. Tuto naléhavou situaci brzdící rozvoj města i škrobárny se rozhodlo na konci roku 1992 řešit zastupitelstvo města výstavbou soustavné kanalizace a čistírny odpadních vod společné pro město i pro průmyslový podnik. Jako řešení byla zvolena varianta, která počítala s využitím dlouhodobě odstavených objektů škrobárny. Jednalo se o čtyři otevřené plavicí žlaby brambor a část technologických zařízení určených k zpracování a uskladnění škrobárenských kalů (tab. 2, obr. 2a, 2b).

Město Horažďovice samozřejmě bylo vedle toho nuceno během velmi krátké doby mezi koncem roku 1992 a červencem 1993 vybrat nejen projektanta (kancelář EKOEKO, České Budějovice) a zhotovitele (firma Saremo a.s.) pro stavbu v hodnotě 90 mil. Kč, ale zejména zajistit finanční dotaci ze státního rozpočtu, která pokryla většinu této tak potřebné investice.

Tedy mezi rozhodnutím města vybudovat ČOV s kanalizací a stavebním povolením uplynulo pouhých 7 měsíců, přičemž dokončení celé stavby následovalo již po 12 měsících od stavebního povolení. Uvedený časový průběh projektové a inženýrské přípravy u takto rozsáhlé stavby je v současnosti bohužel mnohdy již nereálný.

Tab. 2. Časový průběh přípravy a realizace stavby

Obr. 2a, 2b. ČOV Horažďovice vybudovaná v letech 1993–1994

Suchdol nad Lužnicí

Po dlouhá léta bylo čištění odpadních vod na známém vodáckém stanovišti řešeno zcela nevyhovujícím způsobem. V roce 1966 byla sice na východním okraji obce vybudována malá čistírna s lapákem splavenin, oxidačním příkopem a dosazovací nádrží, tato čistírna však byla určena pouze pro malou část tehdy vybudované panelové zástavby. Odpadní vody ze zbylé části města odtékaly volně do řeky Lužnice a ostatních vodotečí. Tento stav přetrval v podstatě beze změn až do devadesátých let. Roku 1993 byla navržena nová koncepce umístění a řešení centrální čistírny odpadních vod. Čistírna byla řešena jako zakrytý objekt osazený u řeky Lužnice nad úrovní okolních pozemků, charakteristických vysokou hladinou podzemní vody a povodňovými stavy. ČOV o kapacitě 4 800 ekvivalentních obyvatel byla dokončena v roce 1995 a do trvalého provozu uvedena v červnu 1997. Rovněž zde od vzniku záměru k ukončení výstavby uplynuly pouhé dva roky (obr. 3a, 3b).

Obr. 3a, 3b. ČOV Suchdol nad Lužnicí vybudovaná v letech 1994 až 1995

Černá v Pošumaví

Oblíbené letovisko na břehu nádrže Lipno bylo až do roku 1993 zcela odkázáno na nevyhovující systém žump, septiků a lokálního čištění. Nejvíce však na volné vyústění odpadních vod do lipenské nádrže. Obdobný stav u ostatních obcí v okolí Lipna se již od počátku osmdesátých let 20. století významným způsobem podílel na eutrofizaci nádrže (především přísunem fosforu) a tím na snižování rekreačního potenciálu regionu. Řešení letitého problému bylo umožněno začátkem devadesátých let, kdy po nalezení optimální varianty ČOV se podařilo vykoupit klíčové pozemky a dosáhnout tak podstatného zlevnění celé stavby. Čistírna s kapacitou 3 350 ekvivalentních obyvatel stojí takřka uprostřed obce, v těsné blízkosti zástavby, je umístěna v uzavřeném objektu, který architektonicky ladí s okolím. Čistírna včetně dvou stabilizačních nádrží byla postavena roku 1993 za 26 mil. Kč včetně státní dotační podpory (obr. 4a, 4b). Mezi zpracováním projektové dokumentace pro územní rozhodnutí v červenci 1992 a dokončením stavby v prosinci 1993 uplynulo pouze 17 měsíců. Kolaudační souhlas s trvalým provozem ČOV pak vydal referát životního prostředí Okresního úřadu Český Krumlov dne 9. 12. 1994.

Obr. 4a, 4b. ČOV Černá v Pošumaví vybudovaná v roce 1993

Vodňany

Do začátku devadesátých let byly splaškové odpadní vody z města bez čištění vypouštěny do okolních vodotečí a rybníků. Vážné problémy s kvalitou vypouštěných odpadních vod měla i firma Jihočeská drůbež a.s. (dnes Vodňanská drůbež, a.s.), která byla nejvýznamnějším producentem odpadních vod ve městě.

V roce 1994 proto vznikl návrh společné ČOV Vodňany pro město i uvedenou potravinářskou firmu. Toto řešení umístilo novou ČOV do prostoru původní podnikové – průmyslové ČOV v areálu Jihočeské drůbeže. Projekt pro stavební povolení byl vyhotoven v říjnu 1995. V květnu 1996 pak byla zahájena stavba ČOV s kapacitou 28 500 ekvivalentních obyvatel a v říjnu 1997 dokončena při celkových investičních nákladech 47 mil. Kč. Mezi vznikem záměru a dokončením stavby tak uplynuly tři roky (obr. 5a, 5b).

Obr. 5a, 5b. ČOV Vodňany vybudovaná v letech 1996–1997

Frymburk

Frymburk je historická obec na břehu vodní nádrže Lipno. V současné době je významným rekreačním střediskem. Čistírna z let 1973–1978 byla na začátku devadesátých let soustavně přetěžována a nedokázala zpracovat veškerou produkci odpadních vod. Tento naprosto nevyhovující stav, v jehož důsledku hrozilo zastavení rozvoje obce, vedl místní zastupitele k přijetí rozhodnutí vystavět novou, dostatečně dimenzovanou ČOV a dořešit odkanalizování obce. Projektové práce byly zahájeny v roce 1996 současně s přípravou financování akce. Vodoprávní povolení pak vydal referát životního prostředí Okresního úřadu Český Krumlov dne 16. 4. 1996. Po dlouhých jednáních se podařilo získat pro financování stavby čistírny prostřednictvím dotace z fondu PHARE Evropské unie. Výstavba kanalizace a čistírny představovala celkovou investici 40 mil. Kč. V září roku 1999 byla zahájena realizace nové ČOV a v červenci 2000 pak byla dokončena (obr. 6a, 6b). Zkušební provoz byl povolen dne 1. 11. 2000 a trvalý provoz pak 29. 10. 2001. Čistírna o kapacitě 5 600 ekvivalentních obyvatel je kompletně zastřešena s využitím prvků moderní architektury. Jak ale vidno, nejdelší časový úsek z přípravy si vyžádalo opatření finančních prostředků. Povolení i realizace pak byla otázkou pouhých měsíců.

Obr. 6a, 6b. ČOV Frymburk vybudovaná v letech 1999–2000

A současnost?

Velmi názorně současnou situaci ilustruje trend zaznamenaný v posledních letech: Obce a města v případě plánování kompletních rekonstrukcí ulic (zahrnujících zpravidla výměnu konstrukce vozovky, chodníku, veřejného osvětlení, světelného řízení křižovatek, teplovodu, vodovodu, kanalizace a přípojek apod.) se ryze pragmaticky vydávají cestou „oprav“. Důvod většinou leží ve zhusta oprávněné obavě z neprůchodnosti například nového dopravního řešení. Leckterý dobře míněný plán na drobné posunutí zastávky městské hromadné dopravy již totiž dokázal zablokovat a na dlouhá léta oddálit rekonstrukci mnoha ulic, a tím i v nich uložených vodohospodářských sítí. Radní a zastupitelé tak někdy rezignují na optimálnější řešení a s hořkostí se smiřují s prostou obnovou/opravou stávajícího, byť ne zrovna optimálního uspořádání veřejného prostoru (obr. 7a, 7b).

Obr. 7a, 7b. Pohled na ulici před a po rekonstrukci řešené formou opravy komunikace

U vodohospodářských infrastrukturních staveb se lze někdy setkat s problémy i jiného typu. Například s požadavkem na absolutní dodržení shody tras navrhovaných sítí s liniemi obsaženými v územních plánech vyhotovených za použití ručního kreslení i před více než 20 lety v měřítku 1 : 5000 (mapa 2). Je pak marné vysvětlování odchylek kupříkladu změnou katastrálních hranic v rámci pozemkových úprav, či volbou vodohospodářsky optimálnějšího řešení. Věc pak velmi snadno může sklouznout k nutnosti změny územního plánu, což je často proces na rok či spíše dva.

Mapa 2. Územní plán z r. 2000 s překonaným návrhem trasy kanalizace

Z jiného soudku je růst požadavků na snižování vypouštění znečištění z čistíren odpadních vod. Na straně jedné se ponechává stranou, že stát neumí účinně regulovat přísun nežádoucích látek typu fosfor a dusík ze zemědělsky obhospodařované půdy do vod povrchových a na straně druhé se propadá iluzi, že tuto nemohoucnost lze vykompenzovat zpřísněním požadavků na vody odtékající z ČOV. Ilustrativním příkladem může být vodní nádrž Lipno I, kdy z provedené podrobné látkové bilance fosforečnanového fosforu [1] vyplynulo, že i při teoretickém snížení vypouštěného znečištění čistíren u Lipna na nulu by se pokles této látky na odtoku z nádrže projevil snížením koncentrace pouze o jednu desetinu. Tedy téměř nezachytitelně. Přitom je známou skutečností, že ta nejúčinnější opatření ke zlepšení jakosti povrchových vod nastala již v průběhu devadesátých let a budoucí zpřísňování již zdaleka tak efektivní výsledky na stav našich vod mít nemůže. Jedná se tak o určitou analogii Paretova pravidla, které 80 % důsledků spatřuje ve 20 % příčin. Jinými slovy vodní díla a opatření investičně rozumná a přitom maximálně efektivní již vesměs byla realizována (mapa 3a, 3b).

Mapa 3a, 3b. Jakost vody v tocích České republiky v letech 1991 až 1992 a 2016–2017 [2]

Je rovněž skutečností, že investiční příprava nových čistíren či modernizace a intenzifikace čistíren stávajících řeší nyní násobně více obtíží, než tomu bylo na začátku devadesátých let. Bylo by ovšem omylem příčiny vidět jenom v jednotlivých ustanovení příslušné legislativy, tj. ve znění stavebního zákona či vodního zákona nebo jiných předpisech. Ze zkušeností lze vysledovat několik problémových okruhů:

Legislativní nestabilita: V podstatě s téměř každým systémem, třebas jakkoliv nedokonalým, se lidská společnost má schopnost naučit pracovat a bez velkých nesnází užívat. Podmínkou je však dlouhodobá legislativní stabilita, která dává společnosti dostatečný čas na sžití. V rámci této stability pak je možné jen evolučně vylepšovat dílčí detaily. Naopak legislativní smršť a permanentní revoluční mnohačetné změny pak logicky přinášejí chaos, a důsledkem chaosu je zamrznutí procesů. Tedy i procesů vedoucích ke stavebnímu povolení. Malý příklad? Kupříkladu zavedení požadavku na vydávání závazného stanoviska odborem územního plánování obce s rozšířenou působností od počátku ledna 2018. Tato dobře míněná změna vedla k několikaměsíční paralýze v mnohých lokalitách naší země. V celé řadě území České republiky je tak nyní „normální“ čekat na tento dokument více než půl roku!

Obavou k opatrnosti: Druhým problémovým okruhem, úzce související s prvním, je pak obyčejná lidská obava. Obava, která se stále větší naléhavostí tíží pracovníky příslušných úřadů a institucí. Tito vzdělaní a inteligentní lidé nežijí ve vzduchoprázdnu, ale naopak velmi pozorně vnímají a sledují své prostředí. Dobře si pamatují případy různých obvinění či stíhání z úřední či komunální sféry a bez ohledu na finální výsledek dané, zpravidla mnohaleté kauzy si pro sebe berou závažné poučení. Toto poučení je ryze české a jeho jméno zní opatrnost. Opatrnost maximální, všestranná a trvalá. Opatrnost vždy a všude. Bohužel kombinace rozšiřování legislativy chvályhodných úmyslů a stupňujícího se fenoménu úřední opatrnosti vytváří vysoce toxickou směs, která má potenci zastavit či o řadu let oddálit lecjaký investiční záměr. Jakou má opatrnost běžně formu? Lapidárně ji lze shrnout do věty začínající slovy: „K žádosti doložte…“, přičemž následuje plejáda rozmanitých dokumentů (třebas nesouvisejících a nad rámec zákona vyžadovaných) typu posudků, průzkumů, studií, projektů, potvrzení, povolení, rozhodnutí, které mají jediný účel. A to vystavět kolem příslušného úřadu festovní papírovou obrannou hradbu, která úřad v očích jeho pracovníků spolehlivě ochrání a tím zažehná jejich případné mučivé obavy. Důsledek je nasnadě. Než stavebník překoná onu hradbu, uplyne čas. Mnoho času. Přesněji uplyne podobné penzum času jako v případě řešení námitky, zda daný dokument požaduje úřad oprávněně. Je proto téměř lhostejné, jakou cestu stavebník zvolí. Časově prohrává obvykle vždy.

Lokální právo: Za středověku bylo běžné, že co město, to jiné právo. Stát jednotící roli plnil jen ve velmi úzce vymezených oblastech práva a vše ostatní bylo na místních autoritách. Někdy se vtírá pocit, že tato tradice je u nás stále živá. Jistě jste se s tím již setkali. Co je možné na úřadě ve městě A, je nemyslitelné ve městě B vzdáleném jen pár kilometrů. Dobré srovnání nabízí například žádosti na konci roku 2018 ve věci povolení k vypouštění odpadních vod z odlehčovacích komor v areálech čistíren dle loňské novely vodního zákona. Společnost ČEVAK a.s. vypravila identicky formulované žádostí ohledně desítek odlehčovacích komor na adresy 27 příslušných vodoprávních úřadů. Výsledkem bylo 27 odpovědí, které se významným způsobem vzájemně lišily. Někdy až diametrálně.

Co je připravováno?

Ministerstvo pro místní rozvoj nyní připravuje nový stavební zákon. Změna to má být zásadní a komplexní. Dalo by se říci, že přímo revoluční. Přinese tato změna naší zemi prospěch a prosperitu? Vroucně si přejeme, aby tomu tak bylo, i když dosavadní zkušenosti nás vybízejí k vážným rozvahám. Bylo by ale hrubou chybou předem rezervovaně přistupovat k záměru, o jehož přesném znění budeme zpraveni až po jeho uvedení v legislativní život. Uchovejme si tedy naději, že nedojde svého naplnění známý citát bývalého ruského premiéra Viktora Černomyrdina: „Měli jsme ty nejlepší úmysly, ale dopadlo to jako vždycky.“

Literatura/References
[1] Lipensko – vývoj odkanalizování a čištění odpadních vod, Stara, Procházka, Lipold, ČEVAK a.s., Sborník přednášek ze semináře Nové metody a postupy při provozování ČOV, 4.–5. 4. 2017, Moravská Třebová.
[2] Zpráva o stavu vodního hospodářství České republiky v roce 2017 Ministerstva zemědělství a Ministerstva životního prostředí.

Ing. Jiří Lipold
technický ředitel
ČEVAK a.s.
Severní 8/2264
370 10 České Budějovice
jiri.lipold()cevak.cz